Outsourcing: Effizienz oder Verantwortungsflucht?

PalmeIn den letzten Monaten haben sich Arbeitnehmer aus verschiedenen Branchen für faire Arbeitsbedingungen stark gemacht. Die Vertreter des TIB (Spanisches Institut für gewerbliches Eigentum) riefen zu einem unbefristeten Streik auf, der am Freitag endete, nachdem sie eine Einigung mit den Intercity-Transportkonzessionären auf Mallorca erzielt hatten. Subunternehmer am Flughafen Palma drohten im August mit einem „totalen Kollaps“, falls sich ihre Situation nicht verbessere. Auch die Erzieher der ausgelagerten Kindertagesstätten Palmas streikten im April für gleiche Bezahlung wie in den übrigen kommunal verwalteten Einrichtungen. Diese drei Beispiele haben eines gemeinsam: Sie beinhalten Ausschreibungen öffentlicher Verwaltungen für die Erbringung von Dienstleistungen durch private Unternehmen.

Der Gewinner einer öffentlichen Ausschreibung erhält gegen bestimmte Bedingungen und Gegenleistungen das Recht, eine öffentliche Dienstleistung oder ein öffentliches Gut für einen bestimmten Zeitraum zu erbringen. Was passiert mit privaten Unternehmen, die eine Dienstleistung erbringen? Und was ist mit Subunternehmern? Welche Folgen hat dies für die Arbeitnehmer?

Laut Toni Bennàssar, einem auf öffentliches Recht spezialisierten Anwalt, muss die Regierung die Beauftragung privater Unternehmen öffentlich ausschreiben, wenn das Budget für öffentliche Arbeiten 40.000 Euro und für Dienstleistungen 15.000 Euro übersteigt. Für die Vergabe von Unteraufträgen an Unternehmen findet jedoch keine Ausschreibung statt.

Öffentliche Einrichtungen legen in den Ausschreibungsunterlagen die Anforderungen fest, die Unternehmen erfüllen müssen, um die Dienstleistung zu erbringen und ein Unternehmen auszuwählen. Unternehmen „versuchen, den Preis zu drücken, da die Wirtschaftlichkeit einer der wichtigsten, wenn auch nicht der einzige, Punkte ist“, erklärt Rechtsanwalt José Manuel Raya. „Wenn sie die gleiche Dienstleistung für eine Million anbieten können und nicht für zwei, geben sie ein günstiges Angebot ab und gewinnen die Ausschreibung in der Regel nach Punkten“, fügt er hinzu. Die Probleme treten später auf. „Sie sehen, dass sie nicht 50 Mitarbeiter beschäftigen können, wie in den Ausschreibungsunterlagen festgelegt, und sie haben 45. Wenn sie irgendwo sparen können, sparen sie“, betont Raya. Im Fall der TIB beispielsweise protestierten die Mitarbeiter, weil sie es leid waren, „die Arbeit von zwei Leuten zu erledigen“.

Wenn die öffentliche Verwaltung eine Dienstleistungskonzession an ein privates Unternehmen vergibt, das keine Unteraufträge an andere vergibt, ist die Institution dafür verantwortlich, dass der Konzessionär die Bedingungen der Ausschreibungsunterlagen einhält. Andernfalls drohen Sanktionen. Bennàssar weist darauf hin, dass Konzessionsunternehmen stets „eine Kaution hinterlegen, die zur Deckung nicht übernommener Verbindlichkeiten dient“. Dieses Geld wird „bei Vertragsende“ zurückgezahlt.

Vergibt das Konzessionsunternehmen jedoch Unteraufträge an ein anderes Unternehmen, „kann der Staat bei Streitigkeiten zwischen Auftragnehmern und Subunternehmern nicht eingreifen“, stellt der Experte klar. „Wenn das Konzessionsunternehmen seine Leistungen ordnungsgemäß erbringt, kann es nichts dagegen sagen“, betont er. Beide Unternehmen regeln ihre Beziehung zudem in Geschäftsbedingungen.

Bennàssar fügt hinzu, dass die Vorschriften für den privaten Sektor „sehr hohe Geldstrafen für illegale Subunternehmer“ vorsehen. Obwohl der Staat nicht eingreifen kann, kann er in den Bedingungen jeder Konzession festlegen, ob Subunternehmer erlaubt sind oder nicht. Der Experte ist der Ansicht, dass die Bedingungen, die „Subunternehmer grundsätzlich erlauben“, so sorgfältig wie möglich ausgearbeitet werden sollten.

Bennàssar bedauert jedenfalls, dass das Gesetz Subunternehmertum erlaubt. „Es sollte verboten und in den Bedingungen explizit festgelegt werden“, sagt er. „Es wurden restriktive Reformen versucht, aber es gibt eine aus Europa stammende Philosophie, Subunternehmertum zu fördern. Dies wird als Marktöffnung für kleine Unternehmen angesehen. Aber welchen Nutzen haben sie davon wirklich?“, fragt er. In diesem Sinne betont er, dass „das auftraggebende Unternehmen nichts tut, sondern nur die Kosten eintreibt“. Was den Bausektor betrifft, so sei dieser „der einzige, in dem Subunternehmertum gesetzlich geregelt ist“. Davia kritisiert ihrerseits, dass „die gesamte Kontrolle dem Subunternehmen überlassen wird und die Arbeitsbedingungen nicht überwacht werden.“

Konsequenzen für die Arbeitnehmer

Gehaltskürzungen, Unsicherheit und häufige Arbeitgeberwechsel gehören zu den Problemen, mit denen Arbeitnehmer in Subunternehmen oder ausgelagerten Unternehmen konfrontiert sind. Laut Angaben der UGT machen sie mehr als 20 Prozent der Beschäftigten im öffentlichen Dienst aus. In der Hochsaison arbeiten sie oft länger.

Die vom ehemaligen Finanzminister Cristóbal Montoro im Jahr 2012 vorangetriebene Reform „erlaubt es den Verwaltungen nicht, ihren Personalbestand aufzustocken, es sei denn, dies geschieht unter bestimmten Bedingungen“, betont Bennàssar. „Dies behindert die öffentlichen Verwaltungen, die einem privaten Unternehmen viel mehr zahlen als einem öffentlichen Unternehmen“, fügt der Jurist hinzu.

Was die Arbeitszeiten betrifft, müssen Arbeiter bei Konzessions- und Subunternehmerunternehmen aufgrund der niedrigen Preise der Dienstleistung viele Überstunden machen. Einige schlafen sogar in ihren Autos, weil die gesetzlich vorgeschriebene Ruhezeit zwischen den Schichten nicht gewährt wird, wie kürzlich Arbeiter des Flughafens Palma berichteten.

Der Organisationssekretär der CCOO Habitat Federation, Miguel Pardo, erklärt, dass Vertragsunternehmen im Bausektor Subunternehmer zwingen, „mehr als ihren gerechten Anteil zu arbeiten“, was zu dem damit verbundenen Unfallrisiko führt. Andererseits beklagt er, dass es für die Arbeitnehmer in diesem Sektor „schwieriger“ sei, ihre Rechte einzufordern, da ein Bauunternehmen „morgen verschwinden oder seinen Namen ändern und wieder in Konkurs gehen kann.“