Wenige Gesetze und viele Dekrete: die Bilanz eines zersplitterten Parlaments

PalmeDie Regierung steht vor einer weiteren entscheidenden Abstimmung über den Fortbestand des Parlaments – ohne jegliche Garantie auf Unterstützung. Am kommenden Dienstag wird über die Ausgabenobergrenze debattiert, ein unerlässlicher Schritt, bevor die Beratungen zum Haushalt 2026 beginnen können. Zum Zeitpunkt der Veröffentlichung dieses Artikels verteidigte die Volkspartei (PP) als Einzige die Ausgabenobergrenze. Obwohl sie Gespräche mit Vox und der Sozialistischen Partei der Balearen (PSIB) geführt hat, herrscht derzeit die Ansicht vor, dass die Regierung die Hoffnung aufgegeben hat. Diese Blockade prägt den allgemeinen Trend im Parlament, in dem sich die Exekutive allzu oft von ihren Partnern in die Enge getrieben sieht und nicht einmal mehr Einigungen über Gesetze erzielen kann. Daher hat sie vorwiegend per königlichem Dekret, einer Maßnahme für „Fälle außergewöhnlicher und dringender Not“, gemäß Artikel 86.1 der spanischen Verfassung erlassen und weniger Gesetzesentwürfe als in früheren Legislaturperioden eingebracht.

Wie ARA Baleares auf Basis von Daten des Balearenparlaments berechnet hat, hat die Regierung in zweieinhalb Jahren 14 Dekretgesetze ratifiziert und bearbeitet derzeit ein weiteres (das zu dringenden Maßnahmen im Sozialwesen). Bislang hat die Partei Vox lediglich ein Dekretgesetz abgelehnt: das zur Beschleunigung von Projekten. Darüber hinaus hat die Regierung nur neun Gesetzesentwürfe verabschiedet, von denen fünf Dekretgesetze waren, denen das Parlament anschließend als Gesetzesvorlagen zugestimmt hat, und fünf Gesetzesentwürfe (die von einer Parlamentsfraktion eingebracht wurden) wurden verabschiedet.

Die Legislaturperiode dauert noch anderthalb Jahre. Das Verhältnis zu Vox ist jedoch zunehmend angespannt, sowohl auf regionaler als auch auf nationaler Ebene – Extremadura hat aufgrund der gescheiterten Haushaltsverabschiedung bereits Neuwahlen ausgerufen – und die Regierung ist auf einen möglichen Rückzug auf einen konservativeren Kurs und die Vermeidung unnötiger Verhandlungen vorbereitet. Präsidentin Marga Prohens hatte bei ihrem Amtsantritt damit gerechnet, dass die Verhandlungen mit Vox im Laufe der Legislaturperiode komplizierter werden würden, und konzentrierte sich daher darauf, in der ersten Hälfte ihrer Amtszeit so viele Gesetze wie möglich zu verabschieden. Daher wird erwartet, dass die parlamentarische Aktivität in der verbleibenden Zeit bis zu den nächsten Wahlen nicht zunehmen wird.

Wie hat sich die Lage mit den anderen Parteien entwickelt? Die Linke ist für die PP keine bevorzugte Option. Obwohl die PP beispielsweise mit MÉS per Mallorca eine Einigung über das Dekretgesetz zur Regulierung der Massentierhaltung erzielte, entschied sie sich bei der Ausarbeitung des Gesetzesentwurfs dafür, dass Vox ihn verabschieden sollte. Bezüglich der Gesetzesvorschläge hat das Parlament einstimmig das Taxigesetz der PSIB und ein von Més per Menorca eingebrachtes Gesetz zur Verhinderung illegaler Partys sowie den Änderungsantrag von Vox zum Gesetz, der Minderjährigen den Besuch von Stierkämpfen erlaubt, gebilligt. Die beiden anderen Vorschläge – das Gesetz zur Abschaffung der Antikorruptionsbehörde und das Gesetz zur Regulierung des Fahrzeugverkehrs auf Ibiza – wurden von der PP eingebracht.

Veränderungen im Vergleich zu früheren Regierungen

Das Tempo, mit dem die Volkspartei (PP) Gesetze verabschiedet hat, ist durch eine Tendenz zur Priorisierung von Dekretgesetzen und ein im Vergleich zu den beiden vorherigen Legislaturperioden geringes Verhältnis von Gesetzesentwürfen gekennzeichnet. Während Francina Armengols zweiter Amtszeit (2019–2023) wurden 26 Gesetzesentwürfe und fünf Gesetzesvorschläge verabschiedet. Diese Amtszeit war von der Covid-19-Pandemie geprägt, was zu einem Anstieg der Verabschiedung von Dekretgesetzen führte: insgesamt 38. Die meisten davon, etwa 30, verfielen kurz darauf, da es sich um Ausnahmemaßnahmen handelte, während sieben später zu Gesetzesentwürfen ausgearbeitet wurden.

Andererseits wurden während Armengols erster Amtszeit (2015–2019) laut aggregierten Daten des Parlamentsregisters 47 Gesetzesentwürfe und 21 Gesetzesvorschläge verabschiedet, während elf Dekretgesetze erlassen wurden (zwei davon wurden später in Gesetzesentwürfe umgewandelt). „Das spiegelt die parlamentarische Mehrheitsverhältnisse zu jedem Zeitpunkt wider“, erklärt der Politologe Toni Forners: „Die Regierungen der Balearen befinden sich seit 2015 in der Minderheit; der Unterschied liegt in der Haltung der Minderheitspartner.“ Armengol bildete somit zwei linke Koalitionen, die ihrerseits auf die Unterstützung im Parlament angewiesen waren, und dennoch gelang es ihr, insbesondere während ihrer ersten Amtszeit, bedeutende Gesetze zu verabschieden. „Es herrschte im linken Flügel Einigkeit darüber, die Arbeit der Vorgängerregierung unter José Ramón Bauzá (PP) rückgängig zu machen und Gesetze zu Bildungs- und Sozialfragen sowie das Symbolgesetz aufzuheben“, erinnert er sich. Im Gegensatz dazu stand während der Legislaturperiode 2019-2023 die Reaktion auf Covid-19 im Vordergrund: „Es gab mehr Dekretgesetze und weniger ordentliche Gesetze.“

„Die COVID-19-Ära verzerrt die Statistiken; ihr sollte weniger Gewicht beigemessen werden, da sie eine Ausnahme darstellte“, bemerkt der Politikwissenschaftler Guillermo Bezzina. Obwohl keine der drei Regierungen ohne parlamentarische Unterstützung die für eine absolute Mehrheit erforderlichen 30 Sitze erreichte, zieht Bezzina eine wichtige Unterscheidung. „Armengol regierte in einer Koalition, und ihre parlamentarischen Partner waren loyaler“, erklärt er. „Es ist nicht dasselbe, sich auf eine gleichgesinnte Gruppe zu verlassen wie auf Vox, die viel zersplitterter, unzuverlässiger und unberechenbarer ist“, argumentiert er. Darüber hinaus bedeutete die Tatsache, dass drei Parteien die beiden Regierungen der sozialistischen Vorsitzenden bildeten, dass „sie alle eine große Initiative bei der Umsetzung ihrer Wahlversprechen in Gesetze hatten“, betont er.

Die Regierung wurde in der ersten Legislaturperiode von der PSIB, MÁS per Mallorca und Más per Menorca gebildet, mit externer Unterstützung von Unides Podem und insbesondere von El Pi für die Investitur. In der zweiten Legislaturperiode bildete die PP eine Koalition aus PSIB, Unidas Podemos und MÁS per Mallorca und verfehlte die absolute Mehrheit nur um einen Sitz. „Nun regiert eine Minderheitspartei, die ständig mit Vox über ihre Politik verhandeln muss“, so der Experte weiter. „Für die PP ist es schwieriger, mit der extremen Rechten zu verhandeln; die Wahrscheinlichkeit, dass ihre Vorschläge angenommen werden, ist geringer, und sie muss mehr Zugeständnisse machen“, erklärt er. „Dies schreckt viele Initiativen mit Gesetzeskraft ab.“

„Frühere Regierungen hatten einen stärkeren Reformwillen, der sich in einer hohen Gesetzgebungsaktivität niederschlug, auch wenn sich dies nicht immer in der Realität widerspiegelte“, stellt der Politikwissenschaftler Julián Claramunt fest. „Dies ist nicht nur auf den Balearen der Fall; zwischen rechten und linken Regierungen tendiert die Linke dazu, mehr Gesetze zu erlassen und auch interventionistischer in den Privatsektor einzugreifen“, so Claramunt.

Vox profitiert nicht davon, die Dinge für den PP zu vereinfachen.

In diesem Sinne glaubt er, dass sich „Vox nicht als angenehmer Partner für die PP erweist“. „Die Umfragen zeigen zunehmend bessere Ergebnisse für sie; es fehlen ihnen Anreize, Verhandlungen zu erleichtern“, erklärt er. Der Politikwissenschaftler ist jedoch der Ansicht, dass die PP, wenn sie es denn wollte, versuchen könnte, sich stärker auf die Gesetzgebung zu konzentrieren. „Es gibt zwar Themen, bei denen sie mit ihren Partnern aneinandergeraten, aber Gesetze können zu vielen anderen Themen verabschiedet werden: Die PP war nicht bereit, aktiv auf Vox zuzugehen, um Veränderungen herbeizuführen“, betont er.

Warum tun sie es nicht? Zum einen hat die extreme Rechte einige dieser Initiativen als Druckmittel genutzt, um Zugeständnisse in anderen Fragen zu fordern. So lehnte Vox beispielsweise das Dekretgesetz zur Beschleunigung strategischer Projekte ab, das laut Regierung wortwörtlich vereinbart worden war. Der Grund? Es handelte sich um eine Vergeltungsmaßnahme, weil die PP sich geweigert hatte, Vox’ Bildungsgesetz zu bearbeiten, das auf die Marginalisierung des Katalanischen abzielte. Claramunt nennt jedoch einen anderen Grund: „Die PP ist zu dem Schluss gekommen, dass sie wieder gewinnen wird, wenn sie nicht viel unternimmt.“ „Jedes neue Gesetz erfordert Verhandlungen und hat Auswirkungen auf die Medien. Diese Regierung hat, abgesehen von ihrem geringen Reformwillen, keinen Anreiz, darauf zu bestehen – außer bei wichtigen Themen wie dem Haushalt, wo sie immer gleich beim ersten Thema verliert“, sagt er.

Vox hingegen hat gelernt, dass sie von Konfrontation profitiert. „Sie weiß, dass Minderheitsparteien, nachdem sie Regierungen ermöglicht haben, an Wählergunst und damit an politischer Botschaft verlieren, wenn sie sich nicht distanzieren und abgrenzen“, betont Forners.

„Die Parteien wenden eine parlamentarische Logik an, die letztlich vom Verfassungsprinzip der Verfolgung des Gemeinwohls abweicht, aber sie tun dies mit einer sehr geschickten Erzählung“, fährt er fort: „Wenn Vox argumentiert, dass es keinen Haushalt unterstützen wird, bis die PP die Vereinbarung zum vorherigen Haushalt erfüllt hat, sagt es dem Wähler, was diese Vereinbarungen sind.“